Utang RI Sudah Membahayakan?

Masalah utang pemerintah kembali mengemuka akhir-akhir ini. Isu ini bahkan menjadi topik yang cukup hangat dalam perdebatan calon presiden yang lalu. Apakah kita perlu terus berutang, dan apakah utang kita saat ini sudah pada level yang membahayakan kesinambungan fiskal kita?

Menurut Departemen Keuangan, total utang Pemerintah Indonesia (domestik dan asing) pada tahun 2009 diperkirakan mencapai Rp 1.700 triliun. Tahun 2004, total utang kita baru Rp 1.299 triliun. Jadi, dalam lima tahun terakhir, total utang Pemerintah Indonesia naik sekitar Rp 401 triliun.

Angka pertumbuhan utang yang ”besar” ini menjadi sasaran empuk pada masa kampanye lalu. Sering disebutkan bahwa keadaan utang kita sudah membahayakan. Anggapan ini membuat sebagian kalangan menjadi kreatif menawarkan alternatif pemecahan masalah utang tersebut. Salah satu alternatif yang ekstrem adalah penjadwalan kembali utang kita.

Alasan berutang
Berutang bukanlah hal yang tabu bagi suatu negara. Hampir semua negara saat ini mempunyai utang. Utang kadang kala diperlukan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi suatu negara ketika ekonomi melambat, saat negara itu mengalami resesi, atau untuk menutup kekurangan pembiayaan anggaran ketika sumber pendapatan dari dalam negeri bermasalah akibat keadaan ekonomi yang buruk.

Selain itu, banyak negara di dunia menerbitkan utang untuk membangun proyek infrastruktur besar, yang justru membuat swasta sulit diharapkan terlibat. Sering kali, keuntungan secara komersial dari investasi semacam ini kecil. Namun, dampak realisasi investasi ini, baik terhadap kesejahteraan masyarakat, keuntungan pelaku bisnis secara tidak langsung, maupun keadaan perekonomian secara keseluruhan, cukup besar.

Beberapa negara bahkan menerbitkan surat utang untuk membiayai kegiatan perangnya. Pemerintah AS, misalnya, menerbitkan surat utang dalam jumlah cukup besar untuk membiayai pasukannya dalam Perang Dunia II. Utang Pemerintah AS naik dari 59 miliar dollar AS tahun 1940 menjadi sekitar 260 miliar dollar AS setelah perang. Pemerintah Australia pun menerbitkan utang untuk membiayai keterlibatannya pada Perang Dunia I dan II.

Untuk Indonesia, kenaikan utang yang signifikan terjadi setelah krisis 1997-1998. Kenaikan ini guna membiayai BLBI, baik untuk menyelamatkan perbankan, maupun untuk merekapitalisasi dunia perbankan kita. Pada saat yang bersamaan, pelemahan rupiah juga membuat utang luar negeri kita dalam rupiah menjadi berlipat-lipat dalam waktu singkat. Akibat krisis tadi, utang pemerintah naik dari Rp 129 triliun tahun 1996 menjadi Rp 1.234 triliun tahun 2000. Naik hampir 10 kali lipat.

Level utang kita sempat relatif stabil pada periode 2000-2006. Namun, mulai tahun 2007, level utang mulai beranjak naik lagi. Kenaikan ini berkaitan dengan ekspansi kebijakan fiskal, baik untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, maupun untuk membiayai subsidi bahan bakar minyak (BBM) di dalam negeri tahun 2008.

Kemudian, untuk tahun 2009, kenaikan lebih disebabkan stimulus fiskal yang diberikan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi domestik. Walaupun mahal, langkah ini memang diperlukan untuk mencegah perekonomian kita tidak terpuruk terlalu dalam seperti negara-negara tetangga kita.

Masih berkesinambungan
Dengan utang yang tinggi ini, timbul pertanyaan mengenai kesinambungan kebijakan fiskal kita. Bila investor (baik domestik maupun asing) menganggap utang sudah membahayakan keadaan fiskal kita, tentunya mereka akan segera melepas surat-surat utang dan segera hengkang dari pasar utang pemerintah kita. Sebagian akan melarikan uangnya ke luar negeri dan rupiah pun akan terpuruk. Dampak yang lebih buruk lagi adalah, baik pemerintah, maupun swasta, menjadi kesulitan melakukan pinjaman, baik dalam negeri, maupun luar negeri. Akibatnya, pembiayaan APBN menjadi sulit dan pembangunan perekonomian pun akan terganggu.

Indikator apakah yang menjadi pertimbangan bagi investor untuk menentukan aman tidaknya berinvestasi di surat utang suatu negara?

Pada dasarnya, hal yang paling utama dilihat investor adalah kemampuan dan kemauan negara untuk membayar utang.

Baik kemampuan maupun kemauan sering kali dilihat dari beberapa variabel makroekonomi. Salah satu ukuran ekonomi yang sering digunakan adalah rasio utang terhadap PDB. Semakin kecil rasio ini, semakin mampu suatu negara membayar utangnya dan semakin aman berinvestasi di negara tersebut.

Secara teoretis, tidak ada batasan yang pasti untuk mengatakan rasio utang suatu negara sudah mencapai level yang membahayakan atau tidak. Akan tetapi, negara-negara Eropa bersepakat bahwa rasio utang maksimal yang dapat diterima adalah 60 persen dari PDB.

Dilihat dari ukuran ini, keadaan utang Indonesia untuk saat ini cukup baik. Rasio utang terhadap PDB untuk Indonesia cenderung menurun. Tahun 2004, rasio ini masih pada level 56,6 persen. Tahun 2005 turun ke level 47,3 persen. Adapun tahun 2009, rasio utang kita terhadap PDB diperkirakan turun menjadi sekitar 31 persen.

Dibandingkan dengan negara tetangga pun, keadaan utang kita lebih baik. Rasio utang terhadap PDB Malaysia, misalnya, diperkirakan 41,6 persen. Untuk Thailand rasio ini diperkirakan 39,9 persen untuk tahun 2009.

Jadi, dari ukuran rasio ini, utang Indonesia masih dalam keadaan yang amat aman.

Ukuran lain yang sering digunakan menilai kesinambungan fiskal suatu negara (sekaligus kemampuan membayar utang) adalah rasio defisit terhadap PDB. Sekali lagi, secara teoretis tidak ada patokan jangka pendek yang pasti untuk menentukan fiskal (anggaran) yang aman suatu negara. Namun, negara-negara di Eropa membatasi rasio defisit anggaran maksimum 3 persen terhadap PDB.

Keadaan fiskal Indonesia dilihat dari ukuran ini pun cukup baik. Rasio utang terhadap PDB Indonesia dalam beberapa tahun terakhir ini berada di bawah 3 persen. Tahun 2009, dengan stimulus fiskal yang besar, rasio defisit terhadap PDB Indonesia masih sekitar 2,5 persen.

Indikator lain yang sering diperhatikan untuk mengukur kemampuan membayar utang adalah keseimbangan primer. Ini adalah surplus atau defisit yang terjadi pada anggaran sebelum pembayaran bunga utang. Rasio yang positif menunjukkan adanya kemampuan membayar utang. Dalam ukuran ini pun keadaan anggaran kita masih cukup baik, seperti yang terlihat dari kesetimbangan primer yang selalu positif dalam beberapa tahun terakhir ini (tabel 2).

Sebaliknya, keadaan utang negara-negara maju saat ini banyak yang melewati batas prinsip kehati-hatian. Rasio utang terhadap PDB Jepang, misalnya, diprediksi 217,2 persen pada tahun 2009. Adapun AS mencapai 87,0 persen.

Lalu, mengapa negara-negara tersebut masih dipercaya oleh investor surat utang?

Seperti disebutkan di atas, investor melihat rasio-rasio utang untuk menentukan apakah suatu negara mampu atau mau membayar utangnya. Kredibilitas negara-negara maju dianggap berbeda dengan negara kita. Walaupun keadaan utangnya lebih buruk dari kita, mereka dianggap pasti mau membayar utangnya. Keadaan yang membuat mereka mendapat perlakuan yang lebih istimewa dari investor surat utang. Sayangnya, keistimewaan seperti ini belum dapat dirasakan oleh Pemerintah Indonesia untuk saat ini.

Diskusi di atas menunjukkan bahwa berutang bukanlah hal tabu. Banyak negara melakukan hal tersebut untuk menunjang pertumbuhan ekonominya. Dilihat dari rasio-rasio yang digunakan oleh ekonom dunia, saat ini utang Indonesia pada level yang cukup aman. Namun, bila kita menunjukkan indikasi tidak membayar utang, rasio-rasio tersebut menjadi tidak berguna. Jadi, perlu pendekatan ekstra hati-hati soal isu utang.