Kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM) dalam APBD

Kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM) atau multi-term expenditure framework (MTEF) merupakan konsep terbaik dalam pengelolaan keuangan publik (public expenditure management/PEM) saat ini, khususnya di negara berkembang yang memiliki kelemahan dalam manajemen keuangan publiknya. MTEF mengintegrasikan kebijakan ekonomi makro dan fiskal dalam beberapa tahun anggaran, dan menghubungkan antara kebijakan (policy), perencanaan (planning), dan penganggaran (budgeting) secara komprehensif.

A. Tujuan KPJM/MTEF

Secara umum, tujuan MTEF adalah

1. Memperbaiki situasi fiskal secara makro, sehingga dapat menurunkan defisit anggaran, meningkatkan pertumbuhan ekonomi, dan lebih rasional dalam menjaga stabilitas ekonomi.
2. Meningkatkan dampak kebijakan pemerintah dengan cara mengaitkan prioritsa dan kebijakan pemerintah dengan program-program yang dilaksanakan
3. Meningkatkan kinerja dan dampak program, salah satunya dengan cara mengubah kultur birokrasi dari administratif ke manajerial
4. Menciptakan fleksibilitas manajerial dan inovasi sehingga tercapai rasio cost/output yang lebih rendah, peningkatan efektifitas program/kebijakan, dan meningkatkan prediktabilitas sumberdaya.

Menurut World Bank (1998) tujuan MTEF adalah:

1. Mengembangkan keseimbangan dalam kebijakan ekonomi makro dan penegakan disiplin fiskal;
2. Mengalokasikan sumberdaya sektoral secara lebih baik;
3. Prediktabilitas anggaran yang lebih baik untuk setiap urusan atau kewenangan;
4. Akuntabilitas politik yang lebih baik untuk outcome pengeluaran publik dalam suatu proses pembuatan keputusan yang legitimate;
5. Menghasilkan pengambilan keputusan penganggaran yang lebih kredibel.

World Bank (1998: 47-51) menyebutkan enam tahapan dalam MTEF, yakni:

1. Pembentukan kerangka ekonomi makro dan fiscal: Tahap ini dicirikan dengan pembentukan model ekonomi kamro yang dapat pemproyeksi pendapatan dan pengeluaran dalam jangka menengah (multi-year);
2. Pengembangan program-program sektoral, yang dilaksanakan dengan melakukan: (a) kesepakatan atas objectives, outputs, dan activities setiap sektor, (b) mereviu dan mengembangkan program dan sub-program, dan (c) membuat estimasi kebutuhan biaya untuk masing-masing program.
3. Pengembangan kerangka pengeluaran sektoral, yakni dengan menganalisis trade-off yang terjadi antar-sektor dan di dalam sektor sendiri dan membangun konsensus terkait dengan pengalokasian sumberdaya dalam jangka panjang (stratejik).
4. Mendefinisikan alokasi-alokasi sumberdaya sektoral dengan cara menentukan budgetceilings sektor untuk jangka menengah (3-5 tahun).
5. Penyiapan anggaran sektoral: program-program sektoral yang bersifat jangka menengah didasarkan pada budget ceilings.
6. Pengesahan MTEF secara politik, yakni melalui pemaparan estimasi anggaran ke kabinet dan parlemen untuk disahkan.

B. KPJM/MTEF dalam Pengelolaan Keuangan Daerah di Indonesia

Pasal 1 angka 33 Peraturan Pemerintah No. 58 tahun 2005 dan pasal 1 angka 35 Peraturan Menteri Dalam Negeri No13/2006 menyatakan: Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah adalah pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan keputusan terhadap kebijakan tersebut dilakukan dalam perspektif lebih dari satu tahun anggaran, dengan mempertimbangkan implikasi biaya akibat keputusan yang bersangkutan pada tahun berikutnya yang dituangkan dalam prakiraan maju.

Prakiraan maju (forward estimate) adalah perhitungan kebutuhan dana untuk tahun anggaran berikutnya dari tahun yang direncanakan guna memastikan kesinambungan program dan kegiatan yang telah disetujui dan menjadi dasar penyusunan anggaran tahun berikutnya.[i]Konsep yang juga tidak dapat dipisahkan adalah anggaran terpadu (unified budgeting), yang didefinisikan sebagai penyusunan rencana keuangan tahunan yang dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kegiatan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip pencapaian efisiensi alokasi dana.

Berdasarkan kedua definisi di atas, dapat ditemukan beberapa hal penting dalam KPJM, yakni:

1. Penggunaan pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan. Kebijakan dibuat untuk memecahkan masalah atau memenuhi suatu kebutuhan yang teridentifikasi dan disepakati oleh pelaksana (eksekutif) dan lembaga perwakilan (legislatif). Dalam pengelolaan keuangan daerah di Indonesia, kebijakan ini disebut Kebijakan Umum APBD (KUA), yang dilengkapi dengan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS), dan harus disepakati dulu dalam bentuk penandatanganan Nota Kesepakatan antara kepala daerah dan pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Dalam persepktif lebih luas, klausul kebijakan tentang pelaksanaan suatu program/kegiatan yang melebihi satu tahun anggaran dicantumkan dalam Peraturan Daerah tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.
2. Pengambilan keputusan terhadap kebijakan tersebut dilakukan dalam perspektif lebih dari satu tahun anggaran. Tahun anggaran dengan menggunakan durasi satu tahun kalender, yakni 1 Januari sampai 31 Desember, dipandang tidak selalu memadai untuk menampung kebutuhan daerah dalam mencapai outcome dari suatu program/kegiatan. Untuk itu dimungkinkan suatu program/kegiatan dilaksanakan melebihi waktu satu tahun anggaran.
3. Implikasi biaya atau kebutuhan dana. Kebutuhan biaya untuk pelaksanaan program/kegiatan yang melebihi waktu satu tahun harus diestimasi sejak awal (bersifat indikatif). Hal ini secara implisit telah diprediksi ketika target kinerja (outcome) yang hendak dicapai pada akhir priode jangka menengah (multi-year) telah dapat ditentukan, baik untuk akhir periode program maupun untuk masing-masing tahun pelaksanaan.
4. Memastikan kesinambungan program dan kegiatan yang telah disetujui. Hakikat dari penganggaran berbasis kinerja bukanlah periode pelaksanaan anggaran, tetapi hasil (outcome) yang hendak dicapai. Outcome merupakan solusi atas masalah/kebutuhan yang dihadapi pemerintah dan/atau masyarakat, sementara periode anggaran adalah mekanisme untuk memudahkan perencanaan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran. Dengan demikian, kesinambungan pelaksanaan program/kegiatan selama beberapa tahun anggaran merupakan keniscayaan untuk mencapai hasil (outcome) yang telah ditetapkan.
5. Menjadi dasar penyusunan anggaran tahun berikutnya. Besaran alokasi anggaran yang telah diestimasi sejak awal akan memudahkan dalam penyusunan anggaran periode selanjutnya. Pencapaian tahun berjalan akan menjadi dasar pengalokasian tahun mendatang.
6. Terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kegiatan pemerintahan. Hal ini bermakna bahwa pelaksanaan program/kegiatan dapat mencakup semua jenis belanja, yakni belanja pegawai, belanja barang dan jasa, dan belanja modal, yang dianggarkan dalam satu dokumen yang sama. Pemda membuat aturan khusus terkait besaran, komposisi dan proporsi jenis belanja yang dibutuhkan dalam suatu program/kegiatan.

C. KPJM/MTEF dalam RKA-SKPD

Format RKA-SKPD telah mengakomodasi konsep KPJM ini. Dalam format Formulir Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD)  2.2.1, yakni dokumen yang memuat rencana kegiatan (dengan menggunakan anggaran belanja langsung), dapat ditemukan anggaran untuk tahun sebelumnya (n-1), tahun berjalan/yang akan dilaksanakan (n), dan tahun yang akan datang (n + 1).

Dokumen RKA-SKPD 2.2.1 bisa dibuat oleh SKPD apabila telah ada:

• Perda tentang pokok-pokok pengelolaan keuangan daerah yang memuat pasal KPJM/MTEF.
• Perda atau peraturan kepala daerah yang mengatur tentang KPJM/MTEF (karakteristik/persyaratan, mekanisme, penatausahaan, pertanggungjawaban, pengukuran kinerja).
• Sumber pendanaan yang sudah “terjamin”, misalnya dari dana cadangan atau pinjaman daerah.
• Nama program/kegiatan sudah tercantum dalam RKPD, KUA, dan PPAS.
• Sesuai dengan Tupoksi SKPD yang bersangkutan.

Referensi

World Bank. 1998. Public Expenditure Management Handbook. Washington, DC: The World Bank.
Allen, Richard and Daniel Tommasi. 2001. Managing Public Expenditre: A Reference Book for Transition Countries. Paris: OECD.
Le Houerou, Philippe and Robert Taliercio. 2002. Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice. Preliminary Lessons from Africa. The World Bank, African Region Working Paper Series No. 28.
Peraturan Pemerintah No. 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.
Peraturan Menteri Dalam Negeri No.13/2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.

---

[i] Pasal 1 angka 34 PP No.58/2005 dan Pasal 1 angka 36 Permendagri No.13/2006