Penelitian APBD: Pengantar untuk Agency Theory

APBD adalah rencana keuangan Pemda, yang mencakup tiga komponen, yakni pendapatan, belanja dan pembiayaan. Selisih pendapatan dengan belanja disebut surplus atau defisit, yang memiliki makna bahwa Pemda boleh merencanakan pengeluaran untuk belanja yang tidak sama persis dengan jumlah pendapatannya. Di sisi lain, rencana keuangan yang telah ditetapkan sebelum tahun anggaran berjalan, kemungkinan besar tidak dilaksanakan sepenuhnya. Artinya, hampir selalu ada variansi (variance) antara anggaran dengan realisasinya.

Analisis dan kajian atas APBD merupakan isu sentral dalam upaya membawa pengelolaan keuangan daerah ke domain ilmiah, khususnya dalam hal penelitian di perguruan tinggi. Riset di perguruan tinggi terkait keuangan negara dan daerah pasca-UU otonomi daerah berkembang pesat seiring dengan semakin besarnya kebutuhan daerah sendiri untuk menopang pembuatan kebijakan publiknya. “Perkawinan” senyatanya kemudian terjadi antara “kebutuhan” Pemda dan “kewajiban” melakukan penelitian di perguruan tinggi.

Dari persepektif keagenan (agency theory) Kajian atau penelitian tentang APBD dapat dibagi ke dalam beberapa kategori, yakni: perencanaan, penyusunan program/kegiatan, pelaksanaan APBD, pertanggungjawaban dan pelaporan keuangan.

A. Perencanaan APBD

Dalam anggaran berbasis kinerja, APBD harus direncanakan dengan menetapkan terlebih dahulu target kinerja yang ingin dicapai. Money follows functions. Jika tidak ada target, maka tidak ada aktivitas. Jika tidak ada aktivitas, maka tidak ada alokasi dana dalam APBD.

Salah satu pendekatan yang dipakai dalam perencanaan APBD saat ini adalah Musrenbang (Musyawarah Perencanaan Pembangunan), yang melibatkan masyarakat secara berjenjang mulai dari tingkat desa/kelurahan sampai tingkat nasional. Dalam penyampaian aspirasi (kebutuhan, keinginan, dan kepentingan) dengan pendekatan ini, digunakan “perwakilan”. Dalam konsep keagenan, perwakilan akan memiliki kecenderungan terjadinya adverse selection dan moral hazard.

Beberapa pertanyaan penelitian yang perlu dijawab adalah:

1. Bagaimana keterkaitan antara kebutuhan masyarakat dengan nama program/kegiatan yang tercantum dalam RKPD? Artinya, apakah program/kegiatan dalam RKPD akan memecahkan masalah yang dihadapi masyarakat? –>Outcome tercapai?
2. Bagaimana “pergeseran” dan “proses” hilangnya usulan masyarakat dari hasil Musrenbang tingkat desa/kelurahan sampai kemudian menjadi seperti yang tercantum dalam RKPD? Apakah mewakili (secara proporsional) berdasarkan faktor luas wilayah, jumlah penduduk, pendapatan masyarakat, atau faktor lainnya?
3. Faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi preferensi Bappeda dalam menentukan nama program/kegiatan dalam RKPD?
4. Apakah nama program/kegiatan selalu mengikuti daftar yang tercantum dalam Lampiran A-VII Permendagri No.13/2006?
5. Apakah nama program/kegiatan sesuai dengan kewenangan dan visi-misi SKPD?
6. Apakah terdapat pengulangan atas program/kegiatan yang telah dilaksanakan pada tahun anggaran sebelumnya?
7. Apakah nama program/kegiatan sejalan dengan visi dan misi kepala daerah yang tercantum dalam RPJMD?

B. Penyusunan Program/Kegiatan

Secara normatif, nama program/kegiatan yang tercantum dalam RKPD, sangat mayoritas, merupakan “milik” eksekutif dan, sangat minoritas, “harapan” masyarakat yang menitipkan kebutuhannya melalui mekanisme Musrenbang. Namun, ketika penyusunan KUA dan PPAS dilakukan, tidak ada aturan yang mewajibkan TAPD mengakomodasi seluruh program/kegiatan yang ada di dalam RKPD. Jika nama program/kegiatan tidak tercantum di dalam PPAS, meskipun ada di dalam RKPD, maka program/kegiatan tersebut tidak akan didanai dalam APBD.

Idealnya, draft RKPD yang di-Musrenbang-kan disusun berdasarkan rencana kerja (Renja) SKPD yang memuat program/kegiatan yang “terukur”. Maksudnya, program/kegiatan tersebut telah dihitung besaran kebutuhan anggaran belanjanya sesuai dengan beban kerja dan target kinerjanya. Dalam bahasa lain, sudah ada rancangan awal RKA-SKPD (atau disebut juga pra-RKA) sebelumnya, sehingga besaran jumlah input untuk masing-masing kegiatan bukanlah taksiran kasar belaka.

Oleh karena itu, ada beberapa pertanyaan yang perlu ditemukan jawabannya melalui kajian empiris, diantaranya:

1. Apakah besaran angka pagu/plafon sementara telah “wajar”? Tolok ukur kewajaran alokasi ini adalah Analisis Standar Belanja (ASB), yang disusun berdasarkan target kinerja, beban kerja, dan standar harga barang/jasa.
2. Apakah nama program/kegiatan dalam PPAS tercantum dalam RKPD? Jika tidak, dimana atau dari mana munculnya nama program/kegiatan yang baru ini? Apakah di TAPD atau di DPRD?
3. Apakah besaran alokasi (input) untuk masing-masing program/kegiatan sudah mengalami perubahan dari RKPD ke PPAS? Jika iya, dimana terjadinya? Apakah di TAPD atau di DPRD?
4. Apakah makna prioritas dalam pernyataan di PPAS sejalan dengan besaran alokasi anggaran untuk masing-masing program/kegiatan?

C. Pelaksanaan APBD

Pelaksanaan APBD merupakan serangkaian langkah yang dimulai dengan aktivitas penatausahaan (administrasi) dan aktivitas pelaksanaan teknis kegiatan. Dalam penatausahaan, disiapkan dokumen-dokumen pelaksanaan berupa DPA-SKPD, anggaran kas SKPD, SPD, SPP, SPM, dan SP2D. Sedangkan aktivitas teknis berkaitan dengan pelaksanaan kegiatan, seperti pengadaan (procurement), perjalanan dinas, surat-menyurat, pertanggungjawaban bendahara (SPJ) dan pelaksana kegiatan (PPTK).

Masalah keagenan dalam pelaksanaan APBD umumnya berkaitan dengan persoalan keagenan dalam perencanaan dan penyusunan program/kegiatan. serta penetapan alokasi atau plafon anggaran. Meskipun secara umum masalah keagenan pada tahapan ini ada di aparatur pemerintah daerah, tidak tertutup kemungkinan anggota legislatif juga terkait secara langsung.

Beberapa fenomena atau fakta yang perlu dianalisis lebih jauh adalah:

1. Kelancaran arus dokumen. Dalam sistem dan prosedur penatausahaan, baik respon terhadap SPP oleh kepala SKPD (dengan menerbitkan SPM), SPM oleh BUD (dengan menerbitkan SP2D), dan SPJ oleh PPK-SKPD memiliki batas waktu (maksimal), terkecuali ada ketidaklengkapan dokumen atau masalah lainnya. Namun, ada kalanya ada perilaku moral hazard yang dipraktikkan: sengaja menunda-nunda meskipun melanggar sisdur, meminta uang pelicin, karena ada kepentingan lain, dll. So, mengapa terjadi penglambatan proses oleh aparatur daerah? Berapa kali/persen pelanggaran dilakukan terhadap sisdur yang ada?
2. Penggunaan uang/kas di luar yang telah ditetapkan dalam APBD. Pemberian uang kepada polisi, jaksa, wartawan, LSM, atau masyarakat biasa, baik sebagai hadiah, upeti, suap, ataupun uang pelicin (grease money) tidak diperkenankan karena tidak ada alokasi anggarannya dalam APBD, terutama DPA-SKPD terkait. Biaya ini sering disebut ghost expenditures (biaya hantu). Pertanyaannya adalah: berapa besaran (jumlah rupiah dan persentase) uang hantu ini? Apakah alokasi ini sudah diperhitungkan oleh penyusun RKA-SKPD pada saat merencanakan besaran pagu anggaran kegiatan?
3. Peng-SPJ-an belanja sering dimanipulasi. Misalnya, belanja untuk 5 kali perjalanan dinas, yang benar-benar direalisasikan hanya 3 kali. Sementara sisanya, 2 kali, di-SPJ-kan secara fiktif. Contoh lain: pembelian ATK berupa kertas HVS dalam DPA-SKPD sebanyak 100 rim selama setahun. Yang betul-betul dibeli hanya 70 rim, sementara di-SPJ-kan sebesar 100 rim. So, berapa besaran rupiah/persentase SPJ fiktif untuk belanja barang dan jasa ini? Apakah dalam perencanaan besaran plafon kegiatan terkait sudah dilakukan mark-up(terjadi intention to corrupt)? Hal yang sama terjadi untuk belanja makan dan minum…
4. “Setoran” ke atasan. Biasanya ada setoran yang harus diberikan oleh pelaksana kegiatan (PPTK) dan bendahara kepada atasannya, terutama kepala SKPD. Kadangkala sampai juga ke Sekda dan kepala daerah. Mengapa harus ada setoran ini? Berapa jumlah/persentasenya? Apakah hal ini terkait dengan mark-up pada saat penghitungan input di RKA-SKPD? Bagaimanakah “format” tersebut? Apakah berupa uang, barang, atau “service” tertentu (di luar kantro)?
5. Kasus “kas daerah kosong”. Pada saat kepala SKPD mengajukan SPM ke BUD, terkadang BUD tidak bisa menerbitkan SP2D dengan alasan “kas daerah kosong”. Oleh karena sebagian besar kas daerah diisi dari DAU, yang diturunkan/dicairkan setiap bulan oleh pemerintah pusat, maka alasan rekening kas daerah kosong (tidak ada uangnya) pastilah mengada-ada. Hal ini lah yang mejadi alasan mengapa di banyak daerah tidak ada anggaran kas SKPD, karena BUD tidak ingin “ditagih” oleh SKPD karena “kontrak” yang dibuat dalam anggaran kas tersebut. So, mengapa terjadi Kasda kosong? Bagaimana persepsi bendahara pengeluaran SKPD terhadap praktik ini? Apakah praktik ini berpengaruh terhadap pencapaian realisasi anggaran belanja dan target kinerja? Apakah menurut aparatur di BUD pemerintah pusat berperan dalam persoalan ini?
6. “Stempel palsu“. Mungkin sedikit agak konyol dan bodoh, tapi faktanya sering terjadi: bendahara memiliki stempel palsu atau duplikat stempel pihak ketiga yang melakukan transaksi dengan SKPD. Stempel-stempel ini digunakan untuk mempertanggungjawabkan (membuat SPJ) pengeluaran-pengeluaran dengan membuat kuitansi palsu, yang seakan-akan distempeli oleh pihak ketiga.

D. Pertanggungjawaban dan Pelaporan Keuangan

Pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBD dapat dibagi ke dalam dua kategori, yakni pertanggungjawaban perbendaharaan dan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan. Pertanggungjawaban perbendaharaan dilakukan oleh bendahara di SKPD, sementara pelaporan keuangan dilakukan oleh kapala SKPD selaku pengguna anggaran. Format, dokumen, substansi, dan prosedur kedua pertanggungjawaban ini berbeda.

Pertanggungjawaban oleh bendahara yang mengandung moral hazard sudah dijelaskan pada poin C di atas. Dalam bagian ini dijelaskan beberapa contoh dan pertanyaan penelitian untuk pelaporan keuangan, baik di SKPD maupun Pemda. Beberapa diantaranya adalah:

1. Tidak melaksanakan proses akuntansi, tetapi menghasilkan laporan keuangan. Sudah menjadi kelaziman saat ini bahwa SKPD dipandang tidak perlu menyelenggarakan proses akuntansi (menjurnal, memposting, menyesuaikan, menutup, dan menyusun laporan keuangan) secara manual, karena telah ada software atau program yang membantu. Sekali dilakukan entry data, maka laporan keuangan langsung jadi. Apakah akuntansi sama dengan software di komputer?
2. Tenaga sarjana/diploma akuntansi tidak dibutuhkan lagi. Konsekuensi dari poin 1 di atas adalah timbulnya anggapan bahwa peran dan fungsi akuntan sudah digantikan oleh mesin yang disebut komputer. Bagaimana persepsi/pandangan aparatur daerah tentang proses penyusunan LK SKPD, peran/fungsi sarjana/diploma akuntansi pada level SKPD?
3. Inspektorat daerah/Irda (dulu disebut Bawasda) melakukan reviu terhadap laporan keuangan Pemda sebelum LK tersebut disampaikan ke BPK-RI. Persoalan yang muncul adalah: apakah auditor/inspektur di Irda memahami akuntansi dan pemeriksaan keuangan? Bukan rahasia lagi jika Irda/Bawasda adalah tempat “pembuangan” bagi pejabat atau pegawai yang tidak sejalan dengan kepala daerah dan Sekda.
4. Tindak lanjut atas temuan BPK-RI. Setelah melakukan audit, BPK menyampaikan temuan-temuannya kepada kepala daerah untuk ditindaklajuti. Beberapa temuan tersebut berindikasi korupsi, namun dalam LHP BPK-RI temuan ini sering tidak muncul. Pertanyaannya: Apakah auditor BPK telah melaksanakan tugasnya secara independen dan bertanggungjawab, sesuai dengan etika profesinya? Apakah ada hubungan di luar keprofesionalan antara aparatur daerah dengan auditor BPK?

Tulisan ini hanya memberikan beberapa contoh kasus atau fakta terkait dengan APBD, yang mencakup perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pertanggungjawabannya. Gambaran singkat ini hanya sekedar untuk merangsang intuisi peneliti yang tertarik menganalisis lebih jauh fenomena dalam pengelolaan keuangan daerah dengan metodologi ilmiah.

Perspektif keagenan pada prinsipnya beranggapan bahwa seseorang akan cenderung mengutamakan kepentingan pribadi (self-interest)-nya ketika bertindak sebagai agen. Praktiknya,self-interest ini bisa berupa keuntungan finansial maupun nonfinansial, yang sering dikenal dengan istilah KKN