Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi EE Mangindaan menilai Departemen Keuangan dan Badan Pemeriksa Keuangan cukup baik melaksanakan proyek percontohan reformasi birokrasi.
Padahal, sungguh tidak mudah menerapkan konsep manajemen kinerja—salah satu metodologi yang dipakai untuk mereformasi birokrasi—dalam kultur birokrasi yang hierarkis, kaku, lamban, dan enggan berubah. Oleh karena itu, muncul pertanyaan mendasar, apakah reformasi birokrasi itu akan berkesinambungan?
Depkeu, BPK, dan Mahkamah Agung adalah tiga dari 16 kementerian dan lembaga negara yang mendapat prioritas melaksanakan program reformasi birokrasi tahun 2008. Reformasi birokrasi itu sendiri dicanangkan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono pada awal pemerintahannya. Pelaksanaan reformasi birokrasi dipimpin Wakil Presiden Boediono melalui Tim Reformasi Birokrasi Nasional.
Selain Depkeu, BPK, dan MA, pada tahun 2009 reformasi birokrasi dilaksanakan di Sekretariat Negara. Tahun 2010, ada tiga kementerian dan lembaga negara yang melaksanakan reformasi birokrasi, yaitu Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional, Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, serta Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian.
Sembilan kementerian dan lembaga negara yang menunggu giliran melaksanakan reformasi birokrasi berikutnya adalah Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat, Kejaksaan Agung, Kepolisian Negara Republik Indonesia, Departemen Pertahanan, Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia, Kemenneg PAN dan Reformasi Birokrasi, Kementerian Koordinator Bidang Politik Hukum dan Keamanan, Lembaga Administrasi Negara, serta Badan Kepegawaian Negara.
Pemerintah menargetkan reformasi birokrasi di tingkat pusat tuntas tahun 2011. Pada tahun itu reformasi birokrasi juga diperluas ke pemerintah daerah.
Apa sebetulnya yang dikerjakan dalam reformasi birokrasi? Reformasi birokrasi di Depkeu, sebagai contoh, meliputi tiga hal, yaitu penataan organisasi, penyempurnaan proses bisnis, dan manajemen sumber daya manusia. Untuk mengukur kinerja birokrasinya, Depkeu mengadopsi sistem manajemen kinerja. Ada sejumlah langkah yang dikerjakan (lihat grafik).
”Balanced scorecard”
Manajemen kinerja (performance management) dengan sistem pengukuran kinerja kartu skor berimbang (balanced scorecard/BSC) awalnya diperkenalkan guru besar akuntansi Harvard Business School Amerika Serikat, Robert S Kaplan, dan konsultan ukuran kinerja perusahaan David P Norton tahun 1990-an. Sejak itu, konsep BSC dipakai di dunia bisnis seluruh dunia, termasuk Indonesia.
Menurut Kaplan dan Norton (dalam Balanced Scorecard, Penerbit Erlangga, 2000), BSC memberi para eksekutif kerangka kerja yang komprehensif untuk menerjemahkan visi dan strategi perusahaan ke dalam seperangkat ukuran kinerja terpadu yang disebut indikator kinerja utama atau indikator kinerja kunci (key performance indicators/KPI).
KPI tersebut dilihat dari sejumlah perspektif, yaitu finansial, pelanggan, proses bisnis internal, serta pembelajaran, dan pertumbuhan. Dalam BSC diukur secara jelas berapa target melalui KPI untuk perspektif finansial, pelanggan, proses bisnis internal, serta pembelajaran dan pertumbuhan.
Secara sederhana, BSC ini diilustrasikan oleh dosen Prasetya Mulya Business School Jakarta, Deddi Tedjakumara, seperti ”dasbor” mobil. Pengemudi dapat mengetahui kondisi mobilnya selama melaju ke tujuan dengan melihat dasbornya. Dengan BSC, perusahaan dengan jelas dapat merencanakan dan memantau tujuan perusahaan untuk mendapatkan keuntungan.
Menkeu Sri Mulyani Indrawati menuturkan, ketika Depkeu mendapat tugas melaksanakan reformasi birokrasi, ia membentuk tim beranggotakan lima staf ahli Menkeu. ”Setiap hari Jumat pagi kita ketemu untuk membahas program ini, sampai pada keputusan kita menggunakan balanced scorecard,” ujar Menkeu.
Berbeda dengan dunia bisnis yang mengejar keuntungan, target Menkeu adalah meningkatkan pendapatan negara, seperti penerimaan pajak, bea cukai, dan penerimaan negara bukan pajak. Perspektif finansial yang umum dalam BSC bisnis juga dimodifikasi menjadi perspektif pemangku kepentingan.
Visi Depkeu, ”pengelolaan keuangan negara yang akuntabel dan kredibel”, sesuai konsep BSC, diterjemahkan dalam peta strategi hingga ke penyusunan KPI dan siapa yang bertanggung jawab. Ada 30-an KPI di Depkeu yang harus dicapai. Sebagai contoh, dalam perspektif pemangku kepentingan, untuk sasaran strategis tingkat ”pendapatan yang optimal”, KPI-nya adalah ”jumlah pendapatan negara (pajak dan nonpajak)”. Unit yang bertanggung jawab adalah semua direktur jenderal di Depkeu.
Baru setahun melaksanakan program reformasi birokrasi, Depkeu mengklaim apresiasi publik dalam negeri dan internasional mulai meningkat. Hasil penelitian Universitas Indonesia akhir 2007 menunjukkan, 63,6 persen responden menyatakan puas dengan program reformasi birokrasi di Depkeu. Pada Februari 2009, World Customs Organisation menilai pelaksanaan reformasi kepabeanan di Indonesia, salah satu percontohan reformasi birokrasi di Depkeu berada di jalur yang tepat.
Weberian
Staf Ahli Menneg PAN dan Reformasi Birokrasi Deddy Supriady Bratakusumah mengakui reformasi birokrasi di Depkeu relatif mudah dilaksanakan karena target-target di Depkeu yang berupa angka-angka keuangan lebih mudah diukur dengan sistem manajemen kinerja.
Meskipun demikian, kata dia, reformasi itu belum bisa dilaksanakan sepenuhnya karena birokrasi Indonesia masih menganut konsep Weberian. Max Weber (1864-1920), sosiolog Jerman yang meletakkan konsep dasar birokrasi (pemerintahan oleh biro/kantor), itu antara lain menunjuk dua dari 10 ciri birokrasi, yaitu adanya hierarki dan fungsi-fungsi jabatan yang jelas.
Ciri-ciri Weberian itu, menurut Deddy Bratakusumah, dianut UU No. 43/1999 tentang Pokok-pokok Kepegawaian, regulasi birokrasi di Indonesia. Dalam UU tersebut diatur hierarki dan eselonisasi pejabat. ”Dalam UU tersebut pejabat ditunjuk bukan karena prestasi, tetapi karena kalender,” ujar Deddy.
Namun, ada pula kelemahan konsep BSC jika diterapkan dalam birokrasi. Dalam BSC, pendekatannya adalah kinerja dan responsibilitas. Tidak ada dalam BSC akuntabilitas terhadap keputusan yang dibuat birokrasi. ”Konsep BSC ini tidak akan cocok dengan konsep Weberian,” katanya. Konsep BSC itu hanya cocok untuk kementerian/lembaga negara yang berhubungan dengan pelayanan publik.
Lebih jauh dari persoalan metodologi, Deddi Tedjakumara mengingatkan persoalan yang lebih mendasar adalah perubahan pola pikir dan mental birokrasi. ”Reformasi birokrasi yang sangat mendasar dan berkelanjutan, yaitu reformasi kultur birokrasi. Kalau kita hanya mengotak-atik reformasi dari sisi metode dan kelembagaan, tidak langgeng,” kata Deddi, yang mengajar mata kuliah manajemen kinerja di Prasetiya Mulya Business School, Jakarta, itu.
Ia memaparkan, kultur dibentuk perilaku yang berlangsung terus-menerus. Perilaku ini dibentuk oleh pola pikir dan mental. Pola pikir dan mental adalah ”tindakan berpikir” (act of thinking) dan perilaku adalah ”tindakan mengerjakan” (act of doing). BSC menonjolkan pendekatan yang lebih pragmatis, yang penting ”tindakan mengerjakan” berubah dulu. Kalau itu dilakukan secara konsisten, ”tindakan berpikir”-nya akan berubah.
Oleh karena itu, menurut Deddi Tedjakumara, pekerjaan rumah yang masih besar menanti adalah meyakinkan bahwa perubahan perilaku akan mengubah pola pikir birokrasi. Pekerjaan rumah kedua yang jauh lebih besar lagi, apakah perubahan perilaku memang juga akan mengubah mental birokrasi.
”Yang saya amati saat ini perilaku di Depkeu sudah berubah, tetapi saya belum bisa menyimpulkan proses act of thinking juga berubah,” kata Deddi.
Deddi Tedjakumara menyarankan adanya strategi khusus untuk memastikan perilaku yang mulai berubah ini juga akan mengubah pola pikir dan mental birokrasi. ”Kalau kita bicara pola pikir dan mental pegawai negeri sipil, kita tidak bisa lepas dari karakter bangsa,” katanya.
Namun, Deddi Tedjakumara mencemaskan belum adanya pemimpin yang berbicara pada tataran karakter yang penting untuk membentuk kultur birokrasi yang baru. Benar kata Deddi, ”Kalau kultur terbentuk, itulah reformasi birokrasi yang sesungguhnya”
0 komentar:
Posting Komentar