Apakah Pemda “Wajib” Melaksanakan Permendagri 13/2006?

Pertanyaan yang menjadi judul tulisan ini mungkin sedikit aneh dan provokatif. Atau mungkin juga dianggap bukan pada tempatnya untuk ditulis di blog yang dibaca oleh banyak teman-teman dari Pemda dan mahasiswa. Namun, karena pertanyaan tersebut sangat mengganggu saya, maka saya ingin menuliskannya di sini, meskipun akan mendapat kritik dan tanggapan yang nadanya berbeda dari para pembaca. Semoga bisa menjadi bahan diskusi yang hangat. Amin.

1. Latar Belakang

Ada beberapa hal yang melatarbelakangi pertanyaan yang menjadi judul tulisan di atas. Pertama,dalam pasal 7 UU No.10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan disebutkan bahwa hierarki peraturan perundang-undangan mencakup:

• Undang-Undang Dasar 1945,
• Undang-Undang (UU),
• Peraturan Penggantu Undang-Undang (Perpu),
• Peraturan Pemerintah (PP),
• Peraturan Presiden (Perpres), dan
• Peraturan Daerah (Perda)

Sementara pasal 2 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor III/MPR/2000 Tentang Sumber Hukum Dan Tata Urutan Peraturan Perundang-Undangan menyatakan bahwa tata urutan peraturan perundang-undangan merupakan pedoman dalam pembuatan aturan hukum di bawahnya. Tata urutan peraturan perunang-undangan Republik Indonesia adalah

1. Undang-Undang Dasar 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;
3. Undang-undang;
4. Peraturan Pemerintah pengganti undang-undang (Perpu);
5. Peraturan Pemerintah;
6. Keputusan Presiden;
7. Peraturan Daerah.

Dari hirarki di atas terlihat bahwa Perda berada di bawah Perpres dan PP, namun tidak disebutkan bahwa Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) dan Peraturan Menteri Keuangan (Permenkeu atau PMK) merupakan bagian dari hirarki tersebut. Artinya, Permendagri dan Permenkeu (PMK) bukanlah bagian dari peraturan perundang-undangan dan bukan pula berkedudukan lebih tinggi dari Perda. Dengan demikian, apakah Pemda berkewajiban untuk melaksanakan kedua peraturan menteri tersebut?

Kedua, dalam pemeriksaan yang dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK-RI) sering disebutkan oleh auditor bahwa aparatur daerah dan SKPD melakukan pelanggaran terhadap Permendagri 13 untuk kegiatan dan belanja tertentu, baik dalam penatausahaan maupun dalam pelaporan keuangannya. Jika Permendagri 13 bukanlah bagian dari peraturan perundang-undangan, mengapa auditor BPK-RI menyatakan terjadi pelanggaran? Yang lebih menarik (lebih tepatnya menimbulkan pertanyaan “aneh”) lagi adalah auditor BPK sering membawa-bawa surat edaran (SE) Mendagri atau Menkeu dan menyatakan Pemda melanggar SE tersebut. Mengapa auditor BPK-RI menyataka demikian?

Ketiga, kepala SKPD dan aparatur daerah yang ada di sebuah SKPD bukanlah anak buah Mendagri. Kepala dinas bukan diangkat dan diberhentikan oleh Mendagri, begitu pula PNS di SKPD, tidak diangkat dan dipecat oleh Mendagri. Jika faktanya seperti itu, mengapa harus taat dan patuh pada peraturan yang dikeluarkan Mendagri? Apakah kalau SKPD tidak mematuhi Permendagri, maka Mendagri akan meminta kepala daerah memecat kepala SKPD dan PNS di SKPD? Apakah Permendagri 13/2006 dimaksudkan sebagai “pedoman pelaksanaan” pengelolaan keuangan Pemda atau hanya sekedar acuan atu contoh bagi Pemda dalam membuat peraturan pelaksanaan Perda pokok-pokok pengelolaan keuangan daerah?

2. Implementasi Permendagri 13/2006 dan Permasalahannya

Sebagian Pemda mengimplementasikan Permendagri 13/2006 “apa adanya”. Yang dimaksud dengan “apa adanya” adalah setiap SKPD mengunakan Permendagri 13/2006 dalam penyusunan rencana kerja (Renja), RKA-SKPD, penatausahaan, dan akuntansi untuk penyusunan laporan keuangan SKPD. Dengan demikian, setiap SKPD setidaknya memiliki satu eksemplar buku Permendagri 13/2006 yang menjadi acuan sekaligus pedoman dalam melaksanakan pengelolaan keuangan daerah (baca: APBD) di SKPD bersangkutan.

Meskipun demikian, pada kenyataannya kebanyakan aparatur daerah di SKPD tidak memahami substansi Permendagri 13/2006 tersebut, kecuali menyimpulkan bahwa jika Permendagri 13/2006 tidak dipatuhi maka akan menjadi persoalan besar ketika diaudit oleh BPK RI. Kesulitan aparatur SKPD dalam memahami substansi Permendagri 13/2006 dapat dimaklumi karena:

• Konsep-konsep dalam Permendagri 13/2006 masih baru, seperti maksud dari kata “kinerja” (bagaimana pengertian, pengukuran, penganggaran, dan pertanggungjawabannya?), unified budgeting, kerangka pengeluaran jangka menengah, belanja langsung vs belanja tidak langsung, posisi bendahara (sebelumnya pemegang kas) terhadap kepala SKPD (pengguna anggaran sekaligus pengguna barang), SPM yang diterbitkan oleh pengguna anggaran), pertanggungjawaban anggaran berupa laporan keuangan (sementara di SKPD tidak ada yang tahu apa itu akuntansi), dan lain-lain.
• Kurangnya sosialisasi langsung ke SKPD, baik oleh Pemda sendiri (biasanya dilaksanakan oleh SKPKD/Dinas Pengelola Keuangan/BUD) maupun oleh Pemerintah (Departemen Dalam Negeri). Di Pemda sendiri ada ego sektoral dimana bagi sebagian oknum di SKPKD, semakin bodoh atau tidak paham pejabat/staf yang ada di SKPD justru lebih baik karena bisa dimanfaatkan untuk tujuan tertentu bagi pemenuhan kepentingan oknum bersangkutan (biasanya untuk mendapatkan keuntungan finansial).
• Oportunisme oknum dari ekternal Pemda, seperti oknum BPKP yang menjadi konsultan pendamping, namun tidak melakukan transfer of knowledge kepada aparatur daerah. Software gratis yang diberikan ternyata harus dilampiri dengan “biaya pemeliharaan” yang besar karena harus mendatangkan oknum bersangkutan setiap ada masalah yang terkadang sangat operasional/teknis, bukan masalah gangguan pada software.Selain itu, ada konsultan swasta yang turut bermain dengan cara berkolusi dengan aparat Pemda untuk merealisasikan anggaran untuk pengadaan software, pembuatan modul, atausistem-prosedur keuangan daerah untuk sekedar “sekali pakai”. Dengan begitu, pada setiap tahun selalu ada anggaran untuk hal yang mestinya hanya dilakukan sekali, kecuali terjadi perubahan peraturan perundangan seperti Peraturan Pemerintah atau Perda.
  

3. Perdebatan tentang Permendagri 13/2006: Amanat PP No.58/2005?

Dalam logika otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, Pemda diberi kewenangan untuk mengurus rumah tangganya sendiri. Kepala daerah didapuk sebagai Pemegang Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Daerah atau PKPKD (lihat pasal 5 PP 58/2005). Sebagai pemegang kekuasaan dan selaku kepala pemerintah daerah, kepala daerah diberi kewenangan untuk mengatur dan membuat peraturan kepala daerah sebagai pedoman pelaksanaan pengelolaan keuangan daerah. Namun, pemahaman tersebut menjadi sulit dipegang karena adanya bunyi pasal 155 (Bab XVIII Penutup): “Ketentuan lebih lanjut tentang pengelolaan keuangan daerah diatur dengan peraturan Menteri Dalam Negeri“. Apakah pasal 155 memberi makna tegas bahwa Permendagri 13/2006 setara atau sama kuatnya dengan PP 58/2005?

Untuk memahami posisi pasal 155 tersebut, perlu dipahami terlebih dahulu substansi Bab XV PP No.58/2005, yang oleh Pemerintah diberi judul: Pengaturan Pengelolaan Keuangan. Pasal 151 pada bab ini berbunyi:

Ayat (1): Ketentuan tentang pokok-pokok pengelolaan keuangan daerah diatur dengan peraturan daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Ayat (2): Berdasarkan peraturan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), kepala daerah menetapkan peraturan kepala daerah tentang sistem dan prosedur pengelolaan keuangan daerah.

Maksud yang terkandung pada ayat 1 pasal 151 adalah bahwa pengelolaan keuangan daerah harus dipayungi secara hukum oleh sebuah Perda tentang Pokok-pokok Pengelolaan Keuangan Daerah, yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang kedudukannya lebih tinggi (yakni Peraturan Pemerintah). Sepanjang sudah sesuai dengan PP 58/2005 atau PP lain yang berkaitan dengan keuangan daerah, maka Permendagri 13/2006 bukanlah acuan, apalagi pedoman, dalam penyusunan Perda tentang Pokok-pokok Pengelolaan Keuangan Daerah.

Sedangkan maksud yang tersirat pada ayat 2 pasal 151 tersebut adalah bahwa kepala daerah dapat membuat (beberapa) peraturan kepala daerah sebagai petunjuk teknis atau pedoman pelaksanaan pengelolaan keuangan daerah. Apabila Pemda ingin mengimplementasikan (mentah-mentah) Permendagri 13/2006 sebagai pedoman dalam pengelolaan keuangan daerah, termasuk dalam hal sistem dan prosedur pengelolaan keuangan daerah, maka terlebih dahulu seluruh istilah Menteri Dalam Negeri diganti dengan Gubernur/Bupati/Walikota. Artinya, secara teknis tinggal lakukan select all, replace, dst… untuk file Word dokumen Permendagri 13/2006.

Setelah judul Permendagri 13/2006 diganti menjadi Peraturan Gubernur/Bupati/Walikota dengan penyesuaian istilah dalam isinya, maka yang dilaksanakan oleh SKPD adalah peraturan yang dikeluarkan oleh kepala daerah, bukan Menteri Dalam Negeri. Oleh karena juragan atau bos seorang kepala SKPD (selaku pengguna anggaran dan pengguna barang) adalah kepala daerah (yang mengangkat dan memberhentikan mereka), maka peraturan kepala daerah lah yang wajib dipatuhinya, bukan peraturan Menteri Dalam Negeri (karena Mendagri tidak punya hubungan apa-apa dengan kepala SKPD).

Perubahan nama peraturan ini, meskipun isinya sama persis, menunjukkan hirarki peraturan perundang-perundangan tidak dilanggar, prinsip otonomi daerah tetap dipatuhi (tidak dikangkangi oleh Pemerintah sendiri melalui “pemaksaan” oleh auditor BPK-RI), dan semua SKPD memiliki pemahaman yang relatif sama terkait dengan peraturan perundang-undangan yang harus mereka pahami

E-procurement Cegah Kebocoran Anggaran

e-Procurement adalah proses pengadaan barang/jasa pemerintah yang pelaksanaannya dilakukan secara elektronik (berbasis web/internet). Proses pengadaan barang dan jasa dengan sistem e-procurement memanfaatkan fasilitas teknologi komunikasi dan informasi yang digunakan untuk mendukung proses pelelangan umum secara elektronik. Khusus untuk menangani PBJ dengan sistem ini, Pemerintah telah membuat Layanan Pengadaan Secara Elektronik (LPSE) sebagai penyelenggaranya.

Dengan lelang sistem elektronik ini, maka intensitas pertemuan antara Panitia Pengadaan dengan peserta lelang dapat diminimalisir, sehingga praktik-praktik kotor yang seringkali mewarnai proses pengadaan barang dan jasa diharapkan dapat dicegah. Pencegahan kebocoran anggaran ini didukung dengan proses pelelangan yang hampir semuanya berbasis internet. Pengumuman lelang dan dokumen lelang dapat dilihat melalui internet begitu pula dengan hasil lelang, namun untuk penyampaian dokumen lelang memang tetap dilakukan secara manual.

Dengan basis web, Proses e-procurement dinilai mempunyai lebih banyak keunggulan dibandingkan proses lelang biasa. E-procurement membuka peluang penawaran yang lebih banyak karena aksesnya lebih mudah. Selain itu, proses administrasi lelang dapat dilaksanakan dengan lebih cepat dan sederhana, bahkan dapat menghemat biaya penggandaan dokumen pengadaan. Dan yang terakhir, Panitia Pengadaan dapat mempertanggungjawabkan proses pengadaan dengan lebih mudah.  Dari sisi penyedia barang dan jasa, e-procurement bisa memperluas peluang usaha sehingga persaingan usaha pun semakin sehat. Pengusaha  dimanapun berkesempatan untuk mengikuti lelang tanpa harus khawatir dengan biaya transportasi karena dokumen dapat diunduh melalui website LPSE.

Nah, selain proses lelangnya memudahkan pihak Panitia dan Penyedia Pengadaan, masyarakat luas pun dapat secara leluasa mengawasi pelaksanaannya agar kebocoran anggaran tidak lagi mewarnai proses pengadaan barang dan jasa. Selain dengan mekanisme e-procurement,  Pemerintah terus berupaya menghilangkan kebocoran dengan mereformasi sistem pengelolaan keuangan secara transparan dan akuntabel sistem pembayaran dengan mekanisme langsung (LS) dan bekerjasama dengan aparat penegak hukum dalam pencegahan dan penanganan korupsi.

Khusus untuk Kementerian Keuangan saat ini, LPSE telah ditangani secara khusus oleh pejabat setingkat eselon II, di mana kemarin pada saat uji coba telah dirasakan manfaat efisisensi sebesar kurang lebih 20%. Untuk mengetahui lebih dalam tentang informasi dan kegiatan LPSE khusus Kementerian Keuangan, bisa berkunjung ke www.lpse.depkeu.go.id.

Sumber: Departemen Keuangan Republik Indonesia.

Utang, Krisis, dan Politik Uang

Pelantikan Menteri Keuangan baru, Agus Martowardojo, diikuti dengan tujuh amanat Presiden mengenai pengelolaan anggaran. Persoalan utang pemerintah menjadi salah satu isu yang mengemuka. Anggaran yang pada tahun-tahun ini mencapai lebih dari Rp 1.000 triliun harus digunakan untuk mendorong pertumbuhan, subsidi, dan membayar utang pemerintah. Menkeu baru harus mampu ”meracik” anggaran sehingga mencapai kesinambungan fiskal.

Mengapa isu utang penting? Mungkin sebuah kebetulan, pelantikan Menkeu baru bersamaan dengan menguatnya kekhawatiran terhadap krisis sistemik kawasan Eropa. Setelah tarik- menarik panjang tentang penyelamatan defisit budget Yunani sebesar 1 triliun dollar AS disepakati, kini giliran Spanyol yang mulai goyah, ditandai dengan fase bail out sektor perbankan. Dikhawatirkan, krisis akan menyebabkan kolapsnya sistem perbankan di kawasan Eropa.

Bukankah situasi Indonesia sama sekali lain? Benar, apa yang dialami Yunani saat ini telah dialami Indonesia sepuluh tahun silam, pada krisis Asia 1997/1998. Dan kini, perekonomian Indonesia telah berubah menjadi salah satu kekuatan ekonomi terbesar ketiga setelah China dan India.

Meski demikian, kita bukan berarti benar-benar aman dari ancaman krisis. Tak satu pun negara di dunia ini yang benar- benar bebas dari ancaman krisis. Kebijakan utang merupakan salah satu pintu masuk yang berpotensi menjerat perekonomian memasuki krisis.

Ancaman krisis

Bulan lalu, Nouriel Roubini bersama dengan Stephen Mihm menerbitkan buku berjudul Crisis Economics (2010). Pandangannya yang suram tentang masa depan perekonomian membuat Roubini sering dijuluki sebagai D. Doom. Meski nuansanya pesimistis, ada banyak hal yang relevan dan patut diperhatikan.

Pertama, tentang asal muasal krisis, tak pernah ada jawaban yang pasti. Ada pendapat yang mengatakan karena pemerintah terlalu banyak campur tangan, tetapi sebaliknya ada yang mengatakan justru karena pemerintah kurang campur tangan. Kedua, tentang evolusi krisis, biasanya bermuara pada pergeseran sikap (kebijakan) yang tadinya berhati-hati, mulai berspekulasi dan akhirnya tak mampu membayar.

Semua krisis di hampir semua level, baik personal, perusahaan (firm-level) termasuk perbankan maupun pemerintah, ditandai dengan kondisi ketidakmampuan melunasi kewajibannya. Ide ini berbasis pada pemikiran Hyman Minsky tentang skema hedge (berhati-hati), spekulatif, dan ponzi (tak mampu bayar). Ide ini sangat relevan untuk meneropong kebijakan utang pemerintah.

Pemerintah kita memang dinilai sukses menurunkan rasio utang terhadap produk domestik bruto (PDB) dari sekitar 150 persen pada waktu krisis 1997/1998 menjadi kurang dari 30 persen pada 2010 ini. Namun, persoalannya bukan itu. Pemerintah makin gencar menerbitkan surat utang yang proporsinya makin besar dibandingkan dengan utang pada lembaga donor asing. Hingga Mei 2010, utang pemerintah diperkirakan berjumlah lebih dari Rp 1.700 triliun.

Jadi, meskipun rasio utang mengalami penurunan, tetapi secara nominal terjadi kenaikan. Belum lagi suku bunga yang ditawarkan relatif tinggi (10-13 persen) dibandingkan dengan negara-negara di kawasan Asia. Bahkan, lebih tinggi dari penerbitan surat utang korporasi yang risikonya lebih tinggi.

Potensi ponzi

Utang selalu punya dua dimensi. Pertama, besarannya dan dari mana asalnya. Kedua, efektivitas penggunaannya. Terkait hal pertama, penerbitan surat utang pemerintah harus dibayar dengan semakin tergantungnya perekonomian pada sektor finansial. Salah satu alasan mengapa suku bunga bank tidak bisa diturunkan mengikuti suku bunga Bank Indonesia (BI rate) sebesar 6,5 persen adalah karena tingginya suku bunga di pasar surat utang.

Dari sisi penggunaannya, sebenarnya jika utang digunakan untuk meningkatkan kapasitas ekonomi (investasi), bukanlah soal. Karena dengan begitu penambahan utang akan diiringi peningkatan kemampuan membayar. Dengan begitu, potensi terjadinya gagal bayar (ponzi) kecil. Di atas kertas, kemampuan kita membayar cenderung meningkat, ditunjukkan dengan rasio utang terhadap PDB.

Pertanyaannya, perekonomian seperti apa yang dihasilkan dari stimulus berupa pinjaman? Dengan kualitas pertumbuhan yang makin menurun, jangan-jangan angka-angka rasio tersebut sebenarnya bubble (gelembung)? Ukuran yang lebih solid untuk menguji dampak positif penggunaan utang adalah indikator yang lebih bersifat jangka panjang, seperti penyerapan tenaga kerja serta pengurangan kemiskinan. Peningkatan rasio pembayar pajak (tax ratio) juga menjadi indikator penting.

Di hari ini, potensi kita menjadi ponzi masih kecil. Namun, dengan tingkat pengungkit yang terbatas pada perekonomian, instrumen utang sangat mungkin menjadi bumerang. Terkait dengan hal tersebut, paling tidak ada dua tugas pokok Menkeu baru. Pertama, memecahkan kebuntuan sektor finansial-riil yang, salah satunya, diakibatkan oleh kebijakan utang pemerintah yang membelenggu suku bunga bank. Pengalaman Agus Martowardojo sebagai bankir tentu sangat membantu dalam hal ini.

Kedua, peningkatan efesiensi dan efektivitas penggunaan utang peningkatan kualitas perekonomian jangka panjang. Wacana untuk mengaitkan output pembangunan dengan indikator indeks pembangunan manusia (IPM) semakin kuat. Prinsipnya, jika utang bisa dijamin penggunaannya dalam kerangka peningkatan kualitas hidup manusia dalam jangka panjang, risiko jangka pendeknya bisa dimoderasi. Menjadi bahaya jika utang digunakan untuk proyek politik terkait Pemilu 2014, dengan berbagai bungkus, seperti bantuan langsung tunai (BLT), Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri (PNPM), dan sebagainya.

Sejarah politik uang sama halnya dengan sejarah krisis, selalu datang seiring zaman. Terhadap dua hal itu, benar kata Roubini, memahami konteks sejarah yang dinamis sering kali jauh lebih penting ketimbang modelisasi ekonomi yang rumit dan penuh dengan rumus matematika.

Konsep Pinjaman Daerah

Pinjaman Daerah adalah semua transaksi yang mengakibatkan Daerah menerima sejumlah uang atau menerima manfaat yang bernilai uang dari pihak lain sehingga Daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali.

DASAR HUKUM

1. UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara;
2. UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara;
3. UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional;
4. UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;
5. UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah;
6. PP Nomor 54 Tahun 2005 tentang Pinjaman Daerah;
7. PP Nomor 2 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman dan/atau Penerimaan Hibah serta Penerusan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri;
8. Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas No. 005/M.PPN/06/2006 tentang Tatacara Perencanaan dan Pengajuan Usulan serta Penilaian Kegiatan yang Dibiayai dari Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri;
9. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 45/PMK.02/2006 tentang Pedoman Pelaksanaan dan Mekanisme Pemantauan Defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan Pinjaman Daerah;
10. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 147/PMK.07/2006 tentang Tatacara Penerbitan, Pertanggungjawaban, dan Publikasi Informasi Obligasi Daerah.

PRINSIP DASAR PINJAMAN DAERAH

1. Pinjaman Daerah adalah salah satu alternatif sumber pembiayaan Daerah dalam pelaksanaan desentralisasi, termasuk untuk menutup kekurangan arus kas;
2. Pinjaman Daerah digunakan untuk membiayai kegiatan yang merupakan inisiatif dan kewenangan Daerah berdasarkan peraturan perundang-undangan;
3. Daerah tidak dapat melakukan pinjaman langsung kepada pihak luar negeri;
4. Pemerintah dapat memberikan pinjaman kepada pemerintah daerah yang dananya berasal dari luar negeri (On-Lending);
5. Tidak melebihi Batas Defisit APBD dan Batas Kumulatif Pinjaman Daerah yang telah ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku.

PERENCANAAN PINJAMAN DAERAH

Proses Perencanaan Pinjaman Jangka Menengah dan Panjang Pemerintah Daerah

PERSYARATAN PINJAMAN

1. Jumlah sisa pinjaman daerah ditambah jumlah pinjaman yang akan ditarik tidak melebihi 75% dari jumlah penerimaan umum APBD tahun sebelumnya;
2. Rasio kemampuan keuangan daerah untuk mengembalikan pinjaman (DSCR) paling sedikit 2,5;
3. Tidak mempunyai tunggakan atas pengembalian pinjaman yang berasal dari Pemerintah;
4. Pinjaman Jangka Menengah dan Jangka Panjang dilakukan dengan persetujuan DPRD.

SUMBER PINJAMAN

1. Pemerintah;
   1. Pendapatan Dalam Negeri (Rekening Pembangunan Daerah);
   2. Pinjaman Luar Negeri (Subsidiary Loan Agreement (SLA)/on-lending)
2. Pemerintah daerah lain;
3. Lembaga keuangan Bank;
4. Lembaga Keuangan bukan Bank; dan
5. Masyarakat

Pinjaman daerah yang bersumber dari Pemerintah diberikan melalui Menteri Keuangan, sedangkan pinjaman daerah yang bersumber dari masyarakat berupa Obligasi Daerah diterbitkan melalui pasar modal.

JENIS DAN JANGKA WAKTU PINJAMAN

1. Pinjaman Jangka Pendek
Merupakan pinjaman daerah dalam jangka waktu kurang atau sama dengan satu tahun anggaran dan kewajiban pembayaran kembali  pinjaman (pokok pinjaman, bunga, dan biaya lain) seluruhnya harus dilunasi dalam tahun anggaran yang bersangkutan.
2. Pinjaman jangka Menengah
Merupakan pinjaman daerah dalam jangka waktu lebih dari satu tahun anggaran dan kewajiban pembayaran kembali pinjaman (pokok pinjaman, bunga, dan biaya lain) harus dilunasi dalam kurun waktu yang tidak melebihi sisa masa jabatan kepala daerah yang bersangkutan.
3. Pinjaman Jangka Panjang
Merupakan pinjaman daerah dalam jangka waktu lebih dari satu tahun anggaran dan kewajiban pembayaran kembali pinjaman (pokok pinjaman, bunga, dan biaya lain) harus dilunasi pada tahun-tahun anggaran berikutnya sesuai dengan persyaratan perjanjian pinjaman yang bersangkutan.

PENGGUNAAN PINJAMAN

1. Pinjaman Jangka pendek dipergunakan hanya untuk menutup kekurangan arus kas;
2. Pinjaman Jangka Menengah dipergunakan untuk membiayai penyediaan layanan umum yang tidak menghasilkan penerimaan;
3. Pinjaman Jangka Panjang dipergunakan untuk membiayai proyek investasi yang menghasilkan penerimaan*);

*) yang dimaksud dengan “proyek investasi menghasilkan penerimaan” adalah proyek prasarana dan atau sarana yang menghasilkan pendapatan bagi APBD yang diperoleh dari pungutan atas penggunaan prasarana dan atau sarana tersebut.

PROSEDUR PINJAMAN
Prosedur pinjaman daerah dapat dibedakan berdasarkan sumbernya, yaitu :

1. Pinjaman Daerah dari Pemerintah yang dananya bersumber dari Pinjaman Luar Negeri.
2. Pinjaman Daerah dari Pemerintah yang dananya bersumber selain dari Pinjaman  Luar Negeri.
3. Pinjaman Daerah dari sumber Selain Pemerintah baik pinjaman jangka pendek maupun pinjaman jangka panjang. Pinjaman ini dapat dilakukan sepanjang tidak melampau batas kumulatif Pinjaman Pemerintah dan Pemda.

LARANGAN PENJAMINAN

1. Daerah tidak dapat memberikan jaminan atas pinjaman pihak lain;
2. Pendapatan daerah dan/atau barang milik daerah tidak boleh dijadikan jaminan;
3. Proyek yang dibiayai dari Obligasi Daerah beserta barang milik daerah yang melekat dalam proyek tersebut dapat dijadikan jaminan Obligasi Daerah.

PEMBAYARAN KEMBALI PINJAMAN

1. Seluruh kewajiban pinjaman daerah yang jatuh tempo wajib dianggarkan dalam APBD tahun anggaran yang bersangkutan;
2. Dalam hal daerah tidak memenuhi kewajiban membayar pinjamannya kepada Pemerintah, kewajiban membayar pinjaman tersebut diperhitungkan dengan DAU dan/atau Dana Bagi Hasil dari penerimaan negara yang menjadi hak daerah tersebut.

PELAPORAN PINJAMAN

1. Pemerintah daerah wajib melaporkan posisi kumulatif pinjaman dan kewajiban pinjaman kepada Pemerintah setiap semester dalam tahun anggaran berjalan;
2. Dalam hal daerah tidak menyampaikan laporan, Pemerintah dapat menunda penyaluran Dana Perimbangan.

Sumber: Dirjen Perimbangan Keuangan-Departemen Keuangan Republik Indonesia.

————————————————————————–

Peraturan Perundangan dan Tulisan Terkait

1. Peraturan Pemerintah No.54/2005 tentang Pinjaman Daerah.
2. Teguh Tucipto (Direktorat SMI): Pinjaman Daerah.
3. Khairul Rijal. Pinjaman Daerah Sebagai Alternatif Terakhir Pembiayaan Pembangunan Daerah (Studi Kasus Pada Pemerintah Kabupaten Aceh Timur dan Kota Langsa). Abstraksi Tesis di Program MEP UGM

Kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM) dalam APBD

Kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM) atau multi-term expenditure framework (MTEF) merupakan konsep terbaik dalam pengelolaan keuangan publik (public expenditure management/PEM) saat ini, khususnya di negara berkembang yang memiliki kelemahan dalam manajemen keuangan publiknya. MTEF mengintegrasikan kebijakan ekonomi makro dan fiskal dalam beberapa tahun anggaran, dan menghubungkan antara kebijakan (policy), perencanaan (planning), dan penganggaran (budgeting) secara komprehensif.

A. Tujuan KPJM/MTEF

Secara umum, tujuan MTEF adalah

1. Memperbaiki situasi fiskal secara makro, sehingga dapat menurunkan defisit anggaran, meningkatkan pertumbuhan ekonomi, dan lebih rasional dalam menjaga stabilitas ekonomi.
2. Meningkatkan dampak kebijakan pemerintah dengan cara mengaitkan prioritsa dan kebijakan pemerintah dengan program-program yang dilaksanakan
3. Meningkatkan kinerja dan dampak program, salah satunya dengan cara mengubah kultur birokrasi dari administratif ke manajerial
4. Menciptakan fleksibilitas manajerial dan inovasi sehingga tercapai rasio cost/output yang lebih rendah, peningkatan efektifitas program/kebijakan, dan meningkatkan prediktabilitas sumberdaya.

Menurut World Bank (1998) tujuan MTEF adalah:

1. Mengembangkan keseimbangan dalam kebijakan ekonomi makro dan penegakan disiplin fiskal;
2. Mengalokasikan sumberdaya sektoral secara lebih baik;
3. Prediktabilitas anggaran yang lebih baik untuk setiap urusan atau kewenangan;
4. Akuntabilitas politik yang lebih baik untuk outcome pengeluaran publik dalam suatu proses pembuatan keputusan yang legitimate;
5. Menghasilkan pengambilan keputusan penganggaran yang lebih kredibel.

World Bank (1998: 47-51) menyebutkan enam tahapan dalam MTEF, yakni:

1. Pembentukan kerangka ekonomi makro dan fiscal: Tahap ini dicirikan dengan pembentukan model ekonomi kamro yang dapat pemproyeksi pendapatan dan pengeluaran dalam jangka menengah (multi-year);
2. Pengembangan program-program sektoral, yang dilaksanakan dengan melakukan: (a) kesepakatan atas objectives, outputs, dan activities setiap sektor, (b) mereviu dan mengembangkan program dan sub-program, dan (c) membuat estimasi kebutuhan biaya untuk masing-masing program.
3. Pengembangan kerangka pengeluaran sektoral, yakni dengan menganalisis trade-off yang terjadi antar-sektor dan di dalam sektor sendiri dan membangun konsensus terkait dengan pengalokasian sumberdaya dalam jangka panjang (stratejik).
4. Mendefinisikan alokasi-alokasi sumberdaya sektoral dengan cara menentukan budgetceilings sektor untuk jangka menengah (3-5 tahun).
5. Penyiapan anggaran sektoral: program-program sektoral yang bersifat jangka menengah didasarkan pada budget ceilings.
6. Pengesahan MTEF secara politik, yakni melalui pemaparan estimasi anggaran ke kabinet dan parlemen untuk disahkan.

B. KPJM/MTEF dalam Pengelolaan Keuangan Daerah di Indonesia

Pasal 1 angka 33 Peraturan Pemerintah No. 58 tahun 2005 dan pasal 1 angka 35 Peraturan Menteri Dalam Negeri No13/2006 menyatakan: Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah adalah pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan keputusan terhadap kebijakan tersebut dilakukan dalam perspektif lebih dari satu tahun anggaran, dengan mempertimbangkan implikasi biaya akibat keputusan yang bersangkutan pada tahun berikutnya yang dituangkan dalam prakiraan maju.

Prakiraan maju (forward estimate) adalah perhitungan kebutuhan dana untuk tahun anggaran berikutnya dari tahun yang direncanakan guna memastikan kesinambungan program dan kegiatan yang telah disetujui dan menjadi dasar penyusunan anggaran tahun berikutnya.[i]Konsep yang juga tidak dapat dipisahkan adalah anggaran terpadu (unified budgeting), yang didefinisikan sebagai penyusunan rencana keuangan tahunan yang dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kegiatan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip pencapaian efisiensi alokasi dana.

Berdasarkan kedua definisi di atas, dapat ditemukan beberapa hal penting dalam KPJM, yakni:

1. Penggunaan pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan. Kebijakan dibuat untuk memecahkan masalah atau memenuhi suatu kebutuhan yang teridentifikasi dan disepakati oleh pelaksana (eksekutif) dan lembaga perwakilan (legislatif). Dalam pengelolaan keuangan daerah di Indonesia, kebijakan ini disebut Kebijakan Umum APBD (KUA), yang dilengkapi dengan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS), dan harus disepakati dulu dalam bentuk penandatanganan Nota Kesepakatan antara kepala daerah dan pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Dalam persepktif lebih luas, klausul kebijakan tentang pelaksanaan suatu program/kegiatan yang melebihi satu tahun anggaran dicantumkan dalam Peraturan Daerah tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.
2. Pengambilan keputusan terhadap kebijakan tersebut dilakukan dalam perspektif lebih dari satu tahun anggaran. Tahun anggaran dengan menggunakan durasi satu tahun kalender, yakni 1 Januari sampai 31 Desember, dipandang tidak selalu memadai untuk menampung kebutuhan daerah dalam mencapai outcome dari suatu program/kegiatan. Untuk itu dimungkinkan suatu program/kegiatan dilaksanakan melebihi waktu satu tahun anggaran.
3. Implikasi biaya atau kebutuhan dana. Kebutuhan biaya untuk pelaksanaan program/kegiatan yang melebihi waktu satu tahun harus diestimasi sejak awal (bersifat indikatif). Hal ini secara implisit telah diprediksi ketika target kinerja (outcome) yang hendak dicapai pada akhir priode jangka menengah (multi-year) telah dapat ditentukan, baik untuk akhir periode program maupun untuk masing-masing tahun pelaksanaan.
4. Memastikan kesinambungan program dan kegiatan yang telah disetujui. Hakikat dari penganggaran berbasis kinerja bukanlah periode pelaksanaan anggaran, tetapi hasil (outcome) yang hendak dicapai. Outcome merupakan solusi atas masalah/kebutuhan yang dihadapi pemerintah dan/atau masyarakat, sementara periode anggaran adalah mekanisme untuk memudahkan perencanaan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran. Dengan demikian, kesinambungan pelaksanaan program/kegiatan selama beberapa tahun anggaran merupakan keniscayaan untuk mencapai hasil (outcome) yang telah ditetapkan.
5. Menjadi dasar penyusunan anggaran tahun berikutnya. Besaran alokasi anggaran yang telah diestimasi sejak awal akan memudahkan dalam penyusunan anggaran periode selanjutnya. Pencapaian tahun berjalan akan menjadi dasar pengalokasian tahun mendatang.
6. Terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kegiatan pemerintahan. Hal ini bermakna bahwa pelaksanaan program/kegiatan dapat mencakup semua jenis belanja, yakni belanja pegawai, belanja barang dan jasa, dan belanja modal, yang dianggarkan dalam satu dokumen yang sama. Pemda membuat aturan khusus terkait besaran, komposisi dan proporsi jenis belanja yang dibutuhkan dalam suatu program/kegiatan.

C. KPJM/MTEF dalam RKA-SKPD

Format RKA-SKPD telah mengakomodasi konsep KPJM ini. Dalam format Formulir Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD)  2.2.1, yakni dokumen yang memuat rencana kegiatan (dengan menggunakan anggaran belanja langsung), dapat ditemukan anggaran untuk tahun sebelumnya (n-1), tahun berjalan/yang akan dilaksanakan (n), dan tahun yang akan datang (n + 1).

Dokumen RKA-SKPD 2.2.1 bisa dibuat oleh SKPD apabila telah ada:

• Perda tentang pokok-pokok pengelolaan keuangan daerah yang memuat pasal KPJM/MTEF.
• Perda atau peraturan kepala daerah yang mengatur tentang KPJM/MTEF (karakteristik/persyaratan, mekanisme, penatausahaan, pertanggungjawaban, pengukuran kinerja).
• Sumber pendanaan yang sudah “terjamin”, misalnya dari dana cadangan atau pinjaman daerah.
• Nama program/kegiatan sudah tercantum dalam RKPD, KUA, dan PPAS.
• Sesuai dengan Tupoksi SKPD yang bersangkutan.

Referensi

World Bank. 1998. Public Expenditure Management Handbook. Washington, DC: The World Bank.
Allen, Richard and Daniel Tommasi. 2001. Managing Public Expenditre: A Reference Book for Transition Countries. Paris: OECD.
Le Houerou, Philippe and Robert Taliercio. 2002. Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice. Preliminary Lessons from Africa. The World Bank, African Region Working Paper Series No. 28.
Peraturan Pemerintah No. 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.
Peraturan Menteri Dalam Negeri No.13/2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.

---

[i] Pasal 1 angka 34 PP No.58/2005 dan Pasal 1 angka 36 Permendagri No.13/2006